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      王兆星:國際金融監管規則在不斷完善 助力中國金融健康發展

      2021-07-28 17:40:29

      7月24日,由中國人民大學財政金融學院主辦、中國人民大學國際貨幣研究所(IMI)承辦的“2021國際貨幣論壇”在北京隆重舉行。論壇主題為“雙循環格局下的中國金融發展”。中國銀行保險監督管理委員會原副主席王兆星出席開幕儀式并以《如何看待國際金融監管規則》為題發表主旨演講。他指出巴塞爾協議是參與國際化和國際競爭必須要參照和研究的規則。巴塞爾監管規則不是一成不變的,中國的金融監管當局也不是完全照搬全抄,注重和加強監管體系的弱項和短板,守住不發生系統性風險的底線。第一,巴塞爾協議更加重視根據風險調整資本結構,更加強調公司治理、信息披露、監管獨立性,更加關注新興風險。第二,巴塞爾委員會制定的規則只是一種最低標準。在制定國內規則時,中國在諸多方面做了自我調整。

          他認為,現在很多問題都離不開國際,包括國際形勢、國際格局、國際循環、國際貿易、國際投資、國際貨幣、國際金融。這也意味著,現在中國已經高度、深度融入了全球經濟。中國已經離不開世界,世界也離不開中國,所以說完全脫鉤既不可能,也不現實。而且對于整個世界經濟,對于各國的經濟發展都會帶來很大的阻礙。所以我們在堅持獨立自主、暢通國內大循環的同時,也要融入國際大循環,實現我國經濟的高質量發展。同樣,金融既要從中國的實際情況出發,同時也要不斷推進國際化,包括我們的貿易、投資、貨幣、金融,都要不斷的提高國際化的水平。

          剛才李揚同志談到了我國下一步金融改革的方向和建議,我大部分都比較贊同。我們參與國際大循環,進行國際競爭必須要練好內功,把我們的金融體系、金融機構、資本市場打造得更好,更加健康。

          談到國際貿易、國際投資、國際貨幣、國際金融,必然要談到國際規則,國際貿易、國際投資、國際貨幣、國際金融既要從國際出發,同時也要參照國際規則。所以我今天發言的題目是《如何看待國際金融監管規則》。因為談到國際金融,必須要談到國際金融監管的規則。談到國際金融監管規則,就不能不談到巴塞爾銀行監管委員會,就不能不談到巴塞爾資本協議,這些是國際金融規則慣例的集中體現,也是我們參與國際化,參與國際競爭必須要參照和研究的一些規則。

          不久之前在上海舉辦的一次金融高峰論壇上,媒體報道了一位國內企業家的發言,講到巴塞爾協議比較像一個老年人俱樂部,可能會制約金融創新,我國的商業銀行當鋪思想嚴重。我今天很榮幸作為一個巴塞爾銀行委員會的委員,而且從2008年、2009年一直到我離職,8、9年時間當中都一直親身參與了2018年全球金融危機之后國際金融監管的改革和國際金融監管規則的制定。同時參照國際監管規則,從中國的實際情況出發制定和完善我們一系列的監管制度和監管規則,也可以說親身參與了國際和國內金融監管規則制定的全過程。2008年以后,巴塞爾委員會為了制定新的規則,防范發生新的金融危機采取了一系列的改革,加快了新的規則制定,每年都要開四次會議,還不算其他的專題會議。

          通過自己這種親身經歷和自己的感受,我認為巴塞爾委員會并不是老人俱樂部,巴塞爾協議也不是老古董,我國的金融監管部門也并沒有成為國際規則簡單的搬運工。巴塞爾監管規則也是與時俱進的、不斷創新、不斷豐富的過程,我國的監管規則既參照了國際監管規則,參照了巴塞爾委員會制定的標準,同時也是從中國的實際情況出發,從中國金融業的發展現階段實際出發,不斷豐富和完善我們自己的監管規則,更好地促進我國金融改革、開放、創新和健康的發展,而且更有利于維護金融安全,防范系統性的金融風險,所以我們對國際規則應該說有遵循、有創新、有發展。我們參照實施國際規則,其主要出發點和落腳點是擴大金融對外開放,推動金融創新,主動參與國際金融的同時加強風險監管,維護兼容安全,守住不發生系統性金融危機。因為2008年世界金融危機的教訓是非常慘痛的,無論是對經濟還是對金融體系,乃至對整個人民的生活都造成了嚴重的沖擊和破壞,帶來了巨大的損失。所以我們作為監管者,作為金融業者,應該非常深刻的吸取這一教訓,盡我們最大的努力來防范再次新的金融危機發生。

          所以我基于自己的親身經歷談到,巴塞爾的監管規則是與時俱進的,同時我們的監管規則也是從中國的實際情況出發,在巴塞爾監管規則的基礎上不斷的完善,不斷的發展。我想主要介紹幾個方面:

          第一是巴塞爾協議的演進過程。

          非常簡要的談一談,巴塞爾委員會成立于1974年,總部在巴塞爾,在國際清算銀行之內。它的主要職責是制定國際化銀行參與國際競爭,保證公平合理、公正的監管規則和標準。一共有27個經濟體的央行和監管當局,以及歐盟委員會、歐央行,一共是47個席位。我們原來的銀監會,還有我們的人民銀行派了代表參加,我是作為原銀監會的代表,人民銀行也有幾位行長都參加了這樣的會議。巴塞爾委員會在制定國際規則、維護世界金融安全穩定,同時更好維護金融全球化進程上,應該說發揮了重要的作用。

          談到監管規則,不得不談到巴塞爾監管協議,我們知道有巴1、巴2、巴2.5、巴3,這是根據金融業態的發展,根據金融風險的演變,為了更好地防范金融系統性風險來不斷充實、完善、豐富國際監管規則。從1988年發布了巴1,2004年發布了巴2,2009年發布了巴2.5,中間加了一些新的內容。到2010年發布了巴3,2017年才完成了最終方案,這個過程經過了一系列的探討、研究和討論。巴塞爾委員會制定這些規則的機制不是實行投票制,不是少數服從多數或者2/3,他要盡可能的求得27個成員國,每一個成員國的認同和接受。如果不能接受,就做出最大程度的妥協,以保證它成為國際規則,以保證它在國際上各個國家能夠得到有效的實施。實際上27個成員國,大概有不到70個巴塞爾委員,從年齡結構上并不都是老年人,大部分還比較年輕,且都具有豐富的一線監管經驗,很多還是從大型國際化銀行轉到監管部門然后參與這些國際規則的制定。無論從決策機制、標準制定過程以及委員年齡結構、經歷經驗,說它是老人俱樂部,我覺得有點名不符實。而且它所制定的規則也不是老古董,是與時俱進的,跟著金融業創新、金融業發展、金融風險演變以及可能會影響金融安全穩定的要素來不斷完善監管規則。

          從資本協議來看,從巴一到巴三已經發生了革命性的變化。資本的結構發生了重大變化,資本的質量發生了重大變化。原來只有核心資本、一級資本、二級資本,最近發展了核心資本、一級資本、二級資本、儲備資本、逆周期資本、國際系統銀行附加資本,是根據風險的程度和水平不斷的調整資本的結構,資本的結構在變化,功能在變化,質量在變化,水平在變化。同時它所覆蓋的風險也是在不斷擴大的,最初巴一只覆蓋信用風險,從后來的發展來看,真正引發金融危機的并不完全是由于銀行的不良貸款,更多的是金融衍生產品的交易,金融市場的投機行為,所以這些市場風險越來越成為威脅金融安全穩定的重要因素。而內部的公司治理,也包括風控的有效性,加入現代金融工具這種系統的支撐,這種操作風險也越來越明顯。所以資本協議從最初只覆蓋信用風險,進而擴展到市場風險、操作風險。原來巴一只有一個支柱,只有一個簡單的最低資本充足率8%?,F在發展到巴三,成為三大支柱:一是資本最低要求;二是監督檢查;三是市場約束、信息披露。所以在資本最低要求的基礎上,監管部門可以根據你所監管對象的風險狀況來提高監管的資本要求。這里面包括操作風險、流動性風險,也包括其他大額集中度交易風險。這樣監管當局有了更多的調整,同時也要求加大信息披露,讓市場監督銀行。

          在巴三之后有一個新的變化,過去是由外部規定風險權重,確定資本。后來鼓勵風險具有敏感性,簡單的規定一個風險權重是不是有些過于激進過于簡單,應該根據實際風險的情況增強資本對風險的敏感度,就應該根據它的實際可能發生風險的概率來確定資本要求,所以就鼓勵使用內部模型法。但是一鼓勵內部模型法,這里面就有很多技術操作,甚至屬于黑箱操作。因為確定一個風險的敏感度,風險的概率是需要長期的數據積累,甚至有可能被有些銀行把內部模型法作為降低資本要求的一種手段進行監管資本的規避和套利。所以提出對于使用內部模型法要有一個基本的約束,不至于使資本降低過多。由此看出,資本協議本身是與時俱進,根據金融業發展、金融風險發展、維護金融安全的要求不斷完善的。

          另外一項巴塞爾協議標準當中就是核心原則,這是各個監管當局遵守的重要指導性原則,它也經過了很多調整優化。特別是2008年以后,發現很多在監管當局的漏洞和金融機構在內部風控、公司治理發生的問題。所以在2008年之后,又進一步優化了核心原則,加強了公司治理要求,加強了信息披露要求,也加強了監管的資源保障能力和監管獨立性等方面的要求,所以也是在與時俱進。

          另外表現激進的就是不僅僅關注原來傳統的那些信用風險、操作風險、市場風險、利率風險、法律風險等等,也在關注新興風險,這里面包括金融科技。巴塞爾委員會議室到金融科技與傳統的銀行形成了一種競爭與融合,形成了新的業態模式,同樣銀行業也面臨新的機遇和挑戰。這里也有怎么樣控制金融科技發展和運行的風險問題,這里面包括戰略風險、操作風險、網絡風險、合規風險、業務外包相關風險,都引起了巴塞爾委員會的關注。這些風險同樣對金融體系的安全構成了威脅,所以需要銀行建立有效的公司治理架構和風險管理流程,同時要提高監管的程度,不斷完善監管手段和工具,用先進的監管科技來應對先進的金融科技,這也是一個很大的挑戰。我們用小米加步槍不能應對現代戰爭,所以必須用先進的監管科技手段應對先進的金融科技,應對金融風險這種新的變化。

          同時也關注加密數字貨幣,因為很多銀行也在接觸加密貨幣,有些也投資了加密貨幣,這里面如何進行風險的識別和控制,包括反洗錢、投機引發的風險,這些也都在關注。

          關注的另外一方面的風險是氣候風險,大家都知道,現在氣候災害日益頻發,而且日益嚴重,這種氣候風險不管是對經濟造成沖擊,同樣對金融體系也會帶來嚴重的沖擊和破壞,包括帶來的直接資產損失、資產貶值等等都會受到嚴重的影響。甚至自然災害對金融系統本身,金融基礎設施,這是支撐整個金融體系運行的保障,這方面也同樣受到各種自然氣候災害的威脅。所以一旦系統中斷,整個金融體系可能就要癱瘓,所帶來的破壞將是非常嚴重的。

          前幾天一個銀行系統調試,中斷了一個小時,就引起了全社會的關注,我的錢是不是安全?我的信息有沒有消失?這些都會影響整個社會和金融的穩定。這里有一個業務中斷風險,無論什么原因引起業務的中斷,都會給這個金融體系安全運行帶來嚴重的影響。所以巴塞爾委員會專門出臺了運營穩健性原則指導意見,針對公共衛生事件網絡故障、自然災害,對持續運行產生重大影響的事件,要求銀行采取哪些預防性的措施,這些都是維護金融系統安全非常重要的。同時針對疫情的風險,新冠疫情成為世界的不確定性因素,也成為世界經濟因素、金融穩定的影響因素,所以指導成員國家要高度關注疫情的影響,盡可能來進行及時的研判,積極采取預防措施。甚至鼓勵在疫情受到嚴重沖擊的國家,可以適當利用巴塞爾資本協議給予的空間來進行緩釋資本要求,增強對實體經濟重點企業的支持。前面講到資本的結構當中除了核心資本、一級資本、最低資本要求,還有儲備資本要求、逆周期資本要求,這兩個資本附加要求都是可以調整的??梢砸?,可以減免,可以高也可以低,這些都可以在疫情情況下產生一些緩解。

          這是對于巴塞爾簡要的回顧,是這樣一個基本的判斷。就是巴塞爾的監管規則不是一成不變的,也不是老古董,也不是老人俱樂部創造的東西,完全是與時俱進不斷完善、不斷充實豐富的,更適應金融業的發展,更應對金融創新發展,在這個背景下防范金融系統性危機,采取的一些措施。

          第二我們如何看待這些規則?如何運用這些規則?如何實施這些規則?

          巴塞爾委員會所制定的規則不是國際法,只是一種最低標準,甚至不是一個全球統一標準,完全允許各個國家,包括發展中國家根據本國的實際情況來加以調整,加以靈活實施。所以我們不應該照抄照搬。我們應該充分考慮中國銀行業的特點,我們現在表現為銀行信貸為社會融資的主渠道、傳統的存貸款利差占比較高,帶有影子銀行特征的業務一度也發展非???。房地產貸款、地方隱性貸款始終是我們金融安全的潛在威脅。另外大中型銀行、小型銀行差別也比較大,所以借鑒、實施巴塞爾規則,必須要充分考慮中國的特點。我們在制定國內規則的時候進行了很多自我調整,很多的變化。

          在增強資本吸收組織能力方面,巴塞爾要求核心一級資本充足率不低于4.5%,我們要求不低于5%,為什么我們增加了0.5%?就是為了提高它真正用來吸收風險損失的能力。另外是控制杠桿,巴塞爾提出,除了風險敏感度之下的資本要求以外,還有一個資本的杠桿要求,就是不按照風險權重,完全按照資產的總量、擴張速度來要求資本。巴塞爾的要求杠桿率是3%,我們提出是4%。我們銀行信貸擴張的沖動很大,很多風險都是產生于規模擴張的過程。所以對于杠桿的水平,對于擴張的沖動以及整個金融風險,增加杠桿資本要求會起到很多的抑制作用。對于房地產有些風險的參數我們也進行了調整,比如巴塞爾要求,個人住房按揭貸款風險權重是按35%,而我們提高到了50%。按照巴塞爾的概念,住房按揭抵押的風險不是很高。但是在我們國家,房地產卻成為一個很重要的金融不確定性因素,而且房地產擴展太快,泡沫也增長太快。所以我們對房地產個人按揭貸款提出了50%的風險權重,實際上是要抑制房地產過渡擴張,抑制泡沫增長。還有一些股權投資和其他要素,我們都做了相應的調整和完善。

          還有一個變化就是我們除了資本要求這個吸收風險的第一道防線,還有第二大防線就是撥備,我們2018年以后實行了動態調整的撥備要求,這里面包括撥備的充足率和撥備的覆蓋率。一般來講是100%,我們是150%,后來隨著經濟、金融風險情況的變化不斷的進行調整,現在是120%-150%之間。這實際上對于我們維護中國銀行金融體系的安全、穩定,在資本之外吸收風險損失發揮了重要的作用,所以它做出了重要的貢獻,這項制度也是我們中國在全世界當中值得關注和研究的領域。

          對于大中小銀行,因為業務復雜程度不同,管理難度不同,風險情況不一樣,所以我們的資本協議也提出了不同的要求,這也是根據中國的實際情況來進行不斷的完善。

          我們對國際監管規則的發展和完善還包括對于我們出現的一些高風險金融機構的處理。包括進行資產處置、債務重組、接管托管、注資、破產重組等,我們采取了一系列的措施。一方面借鑒了國際的實踐,同時也從中國的國情出發,有效的處置高風險機構,保護金融安全。我們同時強調發展綠色金融、低碳金融、普惠金融,這些方面應該說都是結合中國的發展要求,監管方面大力給予支持和鼓勵的,特別是在發展數字金融、綠色金融、普惠金融方面,應該說中國都有了新的發展,也走在了世界的前列。

          隨著金融科技的發展和應用,隨著我國銀行風險管理能力水平的提升,以及抵御氣候風險等能力提高,我們商業銀行也加大探討更多的發放無擔保、無抵押信用放款,更好的服務實體經濟,支持小微企業,這方面也做了很多探索,取得了長足的進步?,F在無擔保、無質押的放款,以及對于制造業放款的比重上升,也反映了我們風險管理能力的提高和技術的改善。只要風險可控,我們就可以更多的發放無抵押、無擔保放款,把外面所批判的我國的銀行是典當行,用我們的實踐發展來回答這個問題,這樣我們銀行業、金融體系對于整個實體經濟就會有更大的支持。

          總之,巴塞爾監管規則并不是保守封閉、一成不變的,而是根據金融業態和金融風險的變化不斷的調整和完善,以更有效地防范金融系統的問題。中國的金融監管當局也并不是完全照搬全抄。而是根據中國金融業的實際和金融風險的狀況,因地制宜的制定實施符合中國金融業的規則。有遵守、有調整,有些領域更加嚴格,有些領域更加靈活,注重和加強監管體系的弱項和短板,以促進金融在支持實體經濟的同時,守住不發生系統性風險的底線。

          所以金融監管永遠是在平衡、開放、創新、安全的過程,在這個過程當中,我們要把金融風險的防范、金融穩定放在更加突出的位置。在這樣一個前提下來不斷的鼓勵、支持創新,更好地服務實體經濟。


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